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围绕政府职能转变,实践工程咨询持续发展

围绕政府职能转变,实践工程咨询持续发展

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  • 发布时间:2014-03-27
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【概要描述】为政府履行职能提供相关服务是工程咨询单位的重要业务内容。近年来,政府转变职能的步伐持续加快,为政府职能服务的工程咨询内容、方式、要求、机制等正在发生深刻变化,为此,工程咨询机构需要明确新需求,开拓新业务,落实新途径,实行新机制,才可能实现新发展。作为以提供政府职能服务为主的综合性工程咨询单位尤为重要。本文从回顾近期国家和地方政府职能转变,特别是投资管理职能转变政策内容着手,分析政府职能转变对综合性

围绕政府职能转变,实践工程咨询持续发展

【概要描述】为政府履行职能提供相关服务是工程咨询单位的重要业务内容。近年来,政府转变职能的步伐持续加快,为政府职能服务的工程咨询内容、方式、要求、机制等正在发生深刻变化,为此,工程咨询机构需要明确新需求,开拓新业务,落实新途径,实行新机制,才可能实现新发展。作为以提供政府职能服务为主的综合性工程咨询单位尤为重要。本文从回顾近期国家和地方政府职能转变,特别是投资管理职能转变政策内容着手,分析政府职能转变对综合性

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  为政府履行职能提供相关服务是工程咨询单位的重要业务内容。近年来,政府转变职能的步伐持续加快,为政府职能服务的工程咨询内容、方式、要求、机制等正在发生深刻变化,为此,工程咨询机构需要明确新需求,开拓新业务,落实新途径,实行新机制,才可能实现新发展。作为以提供政府职能服务为主的综合性工程咨询单位尤为重要。本文从回顾近期国家和地方政府职能转变,特别是投资管理职能转变政策内容着手,分析政府职能转变对综合性工程咨询行业可能产生的影响,提出综合性工程咨询机构应该采取的措施。

  一、政府投资管理职能的转变

  李克强总理在2013年5月召开的国务院机构改革动员电视会议上的讲话指出“转变政府职能,就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题,通过简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用,激发市场主体的创造活力,增强经济发展的内生动力;就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。也就是说,既要把该放的权力放开放到位,又要把该管的事务管住管好,这不仅是当前形势下稳增长、控通胀、防风险的迫切需要,也是保持经济长期持续健康发展的重大举措,是我国经济社会发展的这一阶段的客观要求。”国务院政府职能转变工作已全面启动,其中与投资管理职能转变有关的主要内容包括:

  1、投资管理职能转变的有关精神

  原国务委员兼国务院秘书长马凯,在第十二届全国人民代表大会第一次会议上,就《国务院机构改革和职能转变方案》(简称《方案》)向大会作说明。《方案》针对国务院机构职能存在的突出问题,从六个方面提出措施,明确了职能转变的方向、原则和重点。其中与工程咨询单位定位与发展直接有关的主要内容包括:

  (1)减少投资项目审批。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,减少投资项目审批,最大限度地缩小审批、核准、备案范围,切实落实企业和个人投资自主权。对确需审批、核准、备案的项目,要简化程序、限时办结。同时,为避免重复投资和无序竞争,强调要加强土地使用、能源消耗、污染排放等管理,发挥法律法规、发展规划、产业政策的约束和引导作用;减少资质资格许可。

  (2)下放投资审批事项。充分发挥中央和地方两个积极性,下放投资审批事项,对已列入国家有关规划需要审批的项目,除特定情况和需要总量控制的外,在按行政审批制度改革原则减少审批后,一律由地方政府审批;对国家扶持地方的一些项目,国务院部门只确定投资方向、原则和标准,具体由地方政府安排。地方政府也要按照这一精神,大幅度减少投资项目审批,进一步优化投资环境。减少专项转移支付,大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目,增加一般性转移支付规模和比例,将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方,为地方政府更好地履行职能提供财力保障。

  (3)改善和加强宏观调控。强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能。消除地区封锁,打破行业垄断,维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。加强社会管理能力建设,创新社会管理方式。公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务,加大政府购买服务力度。

  2、国务院明确的近期任务

  国务院办公厅于2013年3月26日发布了《国务院公布机构改革和职能转变方案任务分工(全文)》,对国务院政府职能转变任务作出了具体安排。其中明确由国家发展改革委牵头,与工程咨询单位投资项目咨询直接有关,在2013-2015年完成的主要任务有:

  (1)“减少和下放一批投资审批事项”、“下放一批国家采用补助、贴息等方式扶持地方的项目”。

  (2)“发布新修订的政府核准投资项目目录,并基本完成投资体制改革”。

  (3)“根据经济社会发展需要,按照‘谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险’的原则,最大限度地缩小审批、核准、备案范围,切实落实企业和个人投资自主权”。

  二、投资管理职能转变的影响

  综合性工程咨询单位是上世纪八十年代政府投资管理职能转变的产物,具有鲜明特征:一是工作定位和隶属关系,其工作是发改委行政职能的延伸,单位隶属于发改委系统;二是服务功能和工作对象:主要为以发改委系统为主的政府投资管理提供服务,兼有为社会提供工程咨询服务的功能;三是服务能力和范围:与专业工程咨询机构、高等院校、研究机构比较,涉足行业多、专业能力弱、业务规模小、服务政府渠道近。

  随着国家发改委减少投资项目审批、简化投资审批程序、下放投资审批事项,一般直接下放至市县发改委的原则,将国家减少、简化、下放的投资审批改由市县发改部门实施投资行政许可。政府职能转变,特别是发改委系统行政行使的政府投资管理职能转变,将对综合性工程咨询单位定位和发展产生长远深刻的影响。

  1、减少投资项目审批

  (1)减少审批数量,直接导致为获得政府投资管理部门的投资项目行政许可而必须开展工程咨询的项目数量减少。

  (2)简化审批程序,使同一投资项目的审批次数减少,被简化的审批程序相应的工程咨询业务或被合并或被直接取消。

  无论是减少审批数量、还是简化审批程序,其后果是工程咨询业务数量的相应减少或服务对象的改变。随着减少投资项目审批力度逐步加大,为政府投资行政许可提供咨询服务的数量将明显下降。

  2、下放投资审批事项

  (1)同级政府审批数量减少。市县投资管理部门对投资项目咨询报告是否需要持证单位编制基本处于可有可无的管理状态,直接导致需要咨询的项目数量减少。

  (2)同类项目审批标准降低。市县投资管理部门往往迫于地方政府的压力,或限于对工程咨询质量要求把握能力的不足,与国家及省级发改部门的要求相比,其对咨询成果的审批质量标准要求大幅度下降。

  (3)同业竞争程度加剧。由于现行工程咨询资质管理规定,承担市县审批的投资项目咨询报告只需丙级工程咨询资质证书,从国内现有工程咨询资质等级单位数量看,以及实际执行中对咨询专业的忽视,下放投资审批事项后,同一项目的潜在竞争对手必将大幅度增加,同业竞争和不平等竞争程度明显加剧。

  在承担下放至市场县投资审批相应的工程咨询业务的实践中,由于同级审批数量减少、同类项目标准降低、同业竞争程度加剧,资质等级相对较高的综合性工程咨询机构均处于弱势的地位。

  3、转变投资管理方式

  (1)加强资源配置管理。更加注重通过加强地地使用、能源消耗、污染排放等约束性资源要素的管理,实施投资项目的管理。

  (2)发挥约束引导作用。通过制定并严格执行的投资法律法规、发展规划、产业政策,有效约束、正确引导各类投资。

  资源配置管理、政府约束引导,是政府投资管理方式的有效抓手,是避免重复投资和无序竞争重要手段,是提高全社会综合投资效益的主要途径。通过由直接管理投资项目改变为通过影响投资项目生存和发展的资源要素的管理,实现投资项目管理方式的转变,将使用于土地使用、能源消耗、污染排放等约束性资源管理的咨询业务迅速增加,是综合性工程咨询机构应该争取的重要机遇。

  4、改善和加强宏观管理

  (1)强化统筹协调创新管理。强化发展规划制订、经济形势研判、全局性事项统筹等职能,政府加大购买服务的力度,政府对相应服务的需求将会显著增加。

  (2)提供用于政府行政许可的工程咨询服务是综合性工程咨询单位的主要业务,政府加大购买服务的力度,将会减少政府直接委托综合性工程咨询单位承担相关服务的数量,使其通过市场配置资源的程度进一步提高。综合性工程咨询单位原有的政府背景优势将会消弱。

  三、适应投资管理职能转变的应对措施

  这次政府职能转变,要求“该放的权坚决放开放到位,以激发市场主体创造活力,增强经济发展内生动力”。同时“把该管的必须管住管好,创新行政管理方式,提高政府治理能力”。强调“放和管是职能转变的两个轮子,只有两个轮子都做圆了,车才能跑起来”。

  对于保留审批的投资项目,“要提高规划布局和标准制定的水平。还要从体制上加以保证,再造行政流程,完善审批制度。建立标准明确、程序严密、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度”。

  对于取消下放审批的项目,“地方各级政府对国务院取消的行政审批项目,需放给市场和社会的,任何一级都不得截留。对下放给地方的项目,要做好承接、加强规范、把后续监管做到位,切实负起责任。”

  面对已经启动的政府职能,特别是投资管理职能的转变,综合性工程咨询单位应区别咨询成果用途的差异,采取相应的措施。

  1、做实自主决策类咨询。自主决策咨询,是指不涉及政府投资审批以及政府管理的约束性资源使用行政许可的咨询业务。此类业务决策主体是业主(企业),它是市场竞争最充分、市场容量最大、成果质量要求最真实的咨询业务。相对于专业类咨询单位,综合性咨询单位在以往业绩、专业技术、人才配备等方面不具备任何优势,但在发展战略、管理咨询、投资机会研究等方面可能具有相对优势,是可以有所作为的服务领域,综合性咨询单位应强力加快此类业务的发展。

  2、做细取消审批类咨询。取消审批类咨询,是指与本次政府投资管理职能转变取消审批的项目有关的咨询业务。虽然项目审批已经取消,项目整体用于审批的咨询业务不再强制要求,但与项目建设有关的土地使用、能源消耗、污染排放,以级资金配置等约束性资源的管理将进一步加强,与项目建设有关的约束性资源研究是项目可行性研究中不可或缺的重要内容,虽然研究的目的、范围、方法、深度需要全面深入的调整,但综合性咨询单位至少在若干专业范围内具有相对优势,则可望保持一定的市场份额。

  3、做宽下放审批类咨询。下放审批类咨询,是指与原有国家或省级审批改为市县审批项目有关的咨询业务。综合类咨询单位以往业务主要局限在其上级管理部门及以上投资管理部门审批项目的咨询服务,下放审批权限导致此类业务改由下级投资管理部门审批,综合性工程咨询单位面临原来主要适应一个政府投资管理部门、项目数量相对集中、必须适应多个政府投资管理部门,项目数量高度分散,质量要求差异化程度大幅度增加的改变。综合性工程咨询单位要最大限度地保持原有市场份额,必须将咨询服务的触角延伸到市县区投资管理部门。

  4、做强约束引导类咨询。约束引导类咨询是指与政府为实施对投资项目管理,起草法律法规、编制发展规划、制定产业政策等有关的咨询业务。综合性工程咨询单位作为发改委系统的下属机构,约束引导类咨询业务具有独特的优势,是其作为发改委等投资主管部门的政府职能延伸工作的重要工作,在区域发展、产业升级、投资政策等方面都可以发挥重要作用。就现状而言,综合性工程咨询单位承担此类业务数量偏少、工作质量不高,难以达到政府投资主管部门有效行使职能的要求,必须加快自身能力的提高,适应约束引导类业务需求。

  5、做新改善加强类咨询。随着项目审批的取消和下放,如何改善和加强调控是迫切需要解决的问题,在“该放的权坚决放开放到位”的同时,做到“该管的必须管住管好”,政府管理面临“要由事前审批更多地转为事中事后监管,实行‘宽进严出’”的客观需要。综合性工程咨询单位应积极主动承担“发展规划制订、经济形势研判、全局性事项统筹”、“事中事后监管”方面的工作任务,以此强化我们综合性工程咨询单位作为发改委系统行政职能延伸的地位和作用。

  政府职能特别是投资管理职能的转变,已经对工程咨询机构发展特别是综合类工程咨询机构产生了显著影响,随着政府职能转变的逐步到位,影响将持续加剧,以往工程咨询的理念、内容、方法、要求、机制等都必须与此相适应,工程咨询机构应该主动迎接挑战,把握政府职能转变这一事关长远发展的历史性机遇,转变发展方式,实践咨询升级,保持稳定发展。

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